KAI-kronikken: Eit ekspertpanel utan ekspertise

Kristian Heggebø

Etter eit par månadar med omfattande mediefokus på Covid-19 viruset, smittespreiing, og risikogrupper, har pandemien si innverknad på økonomien fått stadig meir merksemd. Etterspørsla etter arbeidskraft har minka drastisk, og dei sosiale konsekvensane av korona har etter kvart blitt svært så tydelege.

Når mange mistar jobben på så kort tid, vert verdien av inntektssikringsordningar brennande aktuelt igjen. Etter mange år med gode økonomiske tider i Noreg, og låg arbeidsløyse, har det breia seg ei oppfatning om at trygdeytingane her til lands er altfor sjenerøse, og at sysselsettinga ville vore enda høgare dersom mottakarane av stønad fekk det litt mindre økonomisk komfortabelt.

Sjenerøsitet er bra

Å ha tilgang til relativt sjenerøse inntektssikringsordningar forhindrar djup fattigdom og utstrekt marginalisering. Personar som har hamna i utfordrande livssituasjonar er slik sikra ei brukbar inntekt ved ned-bemanningar og konkursar (dagpengar), eller når helsetilstanden er svekka midlertidig (sjukepengar, arbeidsavklaringspengar) eller meir permanent (uføretrygd).

Dei aller fleste vil dessutan vere einige i at born ikkje skal bli utsett for unødvendig liding berre fordi foreldra deira har opplevd uflaks på arbeidsmarknaden. Dersom trygdeytingane er svært ‘magre’ vil mange ungar bli ramma negativt, for eksempel i form av meir stress og foreldrekonflikt, eit mindre næringsrikt kosthald, og/eller færre fritidsaktivitetar og vennskapsrelasjonar, noko som igjen kan føre til at sosiale problem går i arv (intergenerasjonell overføring av ulemper).

Men desse positive sidene ved sjenerøse inntektssikringsordningar glimrar med sitt fråvær i rapporten til «sysselsettingsutvalet» – Kristian Heggebø

Solide inntektssikringsordningar spelar også ei viktig rolle når økonomien skal byggast opp igjen i månadane (og åra) framover. Sidan me i Noreg har eit tryggleiksnett er det mogleg for oss å ta større risiko i eit forsøk på å skapa nye arbeidsplassar. Personar som har ein forretningside kan prøve å realisere denne utan å måtte uroa seg altfor mykje for sluttresultatet. Dersom ideen viser seg å ikkje vera fullt så lukrativ som ein kanskje hadde håpa på, står ikkje gründeren nødvendigvis i fare for å legge heile livet sitt i grus (slik ein ofte kan risikere i land utan ein sterk velferdsstat). Relativt sjenerøse trygdeytingar vil derfor fremma entreprenørskap.

Men desse positive sidene ved sjenerøse inntektssikringsordningar glimrar med sitt fråvær i rapporten til «sysselsettingsutvalet» om Arbeid og inntektssikring (NOU 2019: 7). Utvalet vel heller å fokusera på økonomiske insentiv blant mottakarar av inntektssikringsordningar, og skriv blant anna at «insentivvirkninger bør tillegges betydelig vekt» (NOU 2019: 7, s. 18).

Økonomiske insentiv? 

Den følgjande setninga er svært illustrerande for grunnsynet i den 294 sider lange rapporten: «For unge personer med helseproblemer vil AAP (Arbeidsavklaringspengar) kunne framstå som et attraktivt alternativ» (NOU 2019: 7, s. 124). Eit attraktivt alternativ der, altså. Som om unge personar med dårleg helse berre går rundt og lengtar etter, og drøymer om, å få tilgang til ei kortvarig (maksimalt 3 år) inntektssikringsordning med aktivitetsplikt.

I pakt med dette foreslår utvalet å endra AAP-regelverket slik at unge mottakarar får mindre pengar (vg.no). Og for dei som treng å friska opp hukommelsen sin: regelverket rundt arbeidsavklaringspengar blei endra i mindre sjenerøs retning, slik at unge mottakarar no får vesentleg mindre å rutta med i kroner og øre. Politikarane lente seg tungt på sysselsettingsutvalet (regjeringen.no) sin rapport når endringsforslaget blei lagt fram, og vedtatt. Med andre ord, dei unyanserte resonnementa i NOU-en førte til realpolitiske endringar.

Men korleis kan eit ekspertpanel, beståande av det som tilsynelatande er svært kompetente fagfolk, levera noko som er så svakt? To grunnar spelar sannsynlegvis ei nøkkelrolle i dette ”mysteriet”, den eine er metodisk, den andre organisatorisk.

Metodiske tunnellsyn

Forskarar i Noreg (og Norden) er ekstremt heldige som har tilgang til administrative registerdata, med valid informasjon om heile befolkninga, over mange tiår. Med slike rike data er det mogleg å analysere praktisk talt heile livsløpet til millionar av nordmenn. Me kan skildra – med stor presisjon – korleis deira arbeids- og trygdehistorikk ser ut, for eksempel før og etter viktige endringar i det velferdspolitiske rammeverket. Registerdata er derfor ei enormt viktig kjelde til kunnskap. Samstundes er det eit problem at studiar som nyttar registerdata manglar informasjon som er heilt avgjerande for å kunne seie noko om kor bra eller dårleg det går med folk i utdanningssystemet, på arbeidsmarknaden, i møter med NAV-tilsette, og så vidare.  

(...) langtidsmottakarar av økonomisk sosialhjelp er ei gruppe som har ein fæl oppvekstbagasje å trekke på – Kristian Heggebø

Helsetilstand  er til dømes svært sjeldan målt på ein tilfredsstillande måte i registerstudiar av arbeid og trygd. Likeins er det vanskeleg – og ofte beint fram umogleg – å observere oppvekstvilkår prega av mishandling og seksuelt misbruk, samt foreldres rusproblematikk, i registerdata. I studiar der slik informasjon er tilgjengeleg, får ein som regel eit mykje meir nyansert syn på utanforskap og trygdemottak.

Ei spørjeskjemaundersøking (pdf) (som seinare vart kopla til registerdata) har for eksempel vist at langtidsmottakarar av økonomisk sosialhjelp er ei gruppe som har ein fæl oppvekstbagasje å trekke på. Likeins er det heva over all tvil at dårleg helsetilstand er eit stort hinder for mange arbeidsledige, sidan arbeidsgjevarar er skeptiske til å satse på personar med svak helse (og hål i CVen). At brorparten av kunnskapsgrunnlaget til Sysselsettingsutvalet baserer seg på registerdatastudiar utan tilgang til viktig kontekstuell informasjon treng ikkje nødvendigvis vere eit problem, så lenge det organisatoriske er på plass. Men også her er det noko som skurrar. 

Organisatorisk skivebom

Steinar Holden, professor i økonomi ved Universitetet i Oslo, var leiaren for Sysselsettingsutvalet. Med seg i ekspertgruppa hadde han tre andre økonomar (Lars Calmfors, Kristine von Simson, og Knut Røed), ein sosiolog (Grete Brochmann), og NAV-direktør Elisabeth Holen. Av desse seks personane, er det, slåande nok, ingen som har ekspertise på helse eller helseulikskap. 
Dette er ganske spesielt, sidan utvalet først og fremst skal uttala seg om kva ein bør gjere med helserelaterte trygdeytingar (sjukepengar, arbeidsavklaringspengar, og uføretrygd). Det vert enda meir graverande når me veit at personar med dårleg helse også er overrepresentert som mottakarar av inntektssikringsordningar som ikkje er helserelaterte (dagpengar og sosialhjelp). 

Dersom ein person med inngåande kunnskapar om (sosial fordeling av) helse hadde vore medlem av utvalet ville rapporten mest sannsynleg hatt vesentleg meir nyanserte tolkingar og synspunkt. Den einaste grunnen til at rapporten legg så stor vekt på økonomiske insentiv må vere at utvalet ikkje har kjennskap til den omfattande forskingslitteraturen om ulikskap i helse og oppvekstvilkår (eventuelt at dei neglisjerer den). Ei mengde studiar viser at det som regel er veldig gode grunnar, av sosial og helsemessige art, til at personar i yrkesaktiv alder mottek inntektssikring frå Staten.  

Gode grunnar

Det finst sjølvsagt ”late trygdemottakarar”, men desse er i fåtal.  Ein del av desse vil kanskje ta seg samen og få seg ein jobb dersom dei får eit ”spark bak” i form av mindre pengar å rutta med. Men sidan dei er i solid mindretal, er det både hjarterått og samfunnsøkonomisk ulønsamt å gjere trygdeytingane mindre sjenerøse. Ei slik omlegging vil først og fremst ramma personar som allereie er i ein sårbar og vanskeleg posisjon, samt bidra til å forverra levekåra til borna deira. 

Økonomiske insentiv spelar ei forsvinnande liten rolle for sysselsettingsstatusen til ein som sjølvmedisinarar seg med piller og alkohol etter ein oppvekst prega av mishandling. Likeins vil ikkje ein person med nedsett funksjonsevne eller depresjon – og store hål i CVen – plutseleg få ei fastare tilknyting til arbeidsmarknaden berre fordi han/ho får mindre overføringar frå Staten. Dette er så opplagt at det burde vere unødvendig å skrive ein kronikk om. 

Referansar og merknader

    Laster inn ...