Antall unge under 30 år med uføretrygd har eksplodert de siste ti årene, og sterkest var veksten i årene 2014-2019.
Utviklingen bygger opp under bekymringen mange har om et mulig økende utenforskap.
I artiklene Hvorfor så sterk uførevekst blant unge i årene 2014 – 2019? (nav.no) og Unge i NAV: Fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd (nav.no) har vi sett nærmere på hvordan regelverket for varighetsbegrensning av AAP har bidratt til uføreutviklingen blant unge både på kort og lang sikt.
Den kraftige uføreveksten blant unge de senere år er i hovedsak relatert til det å nærme seg eller nå maksimaltiden med AAP. Så langt ser vi ingen andre kjennetegn ved de nye unge uføre som kan forklare utviklingen.
Vi finner også at sannsynligheten for overgang til uføretrygd innen ti år er betydelig større for unge som mottar AAP, enn den var for unge som mottok en av ytelsene som AAP-ordningen overtok for.
Resultatene våre harmonerer med funnene i en kvalitativ undersøkelse blant veiledere i NAV (nav.no). Ekelunds undersøkelse (KAI-kronikk 26.9.2023) viser at veilederne står i et dilemma mellom forventninger om raske avklaringer, et strengt regelverk og brukernes behov for stabil og forutsigbar inntektssikring.
I dette dilemmaet blir løsningen å arbeide for å dokumentere at den unge fyller vilkårene for uføretrygd når tiden med AAP nærmer seg slutten.
Dette gjør at en del unge avklares til uføretrygd «for tidlig» (nav.no).
Tiden med AAP er ofte for knapp
Personer som av helseårsaker står helt eller delvis utenfor arbeid, kan i mange tilfeller bedre eller gjenvinne sin arbeidsevne gjennom medisinsk behandling, arbeidsrettede tiltak eller ved annen hjelp og støtte fra NAV.
Om arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten på grunn av dokumenterte helseproblemer, har man rett til en trygdeytelse som erstatning for den inntekten man ikke kan oppnå under rehabiliteringsprosessen.
De fleste unge som får uføretrygd har vært gjennom en slik periode med rehabilitering og oppfølging fra NAV, og har mottatt den tilhørende inntektssikringen.
Fram til mars 2010 var samlet varighet med inntektssikring relativt fleksibel, men med innføringen av AAP ble regelverket mer rigid. Tiden med inntektssikring ble begrenset til ordinært fire år, og fra 2018 ble den redusert til tre år.
I praksis la man dermed også føringer for innholdet i oppfølgingsløpet. Målet med oppfølgingen i NAV er arbeid, men innenfor tidsrammen skal det også avklares om arbeidsevnen er varig nedsatt slik innvilgelse av uføretrygd forutsetter.
Vi mener at tiden med AAP i mange tilfeller blir for knapp. For unge med dårligst forutsetninger har det blitt et gap mellom tiden til rådighet med AAP, og tiden som trengs for å komme over i utdanning eller arbeid.
Dette innebærer at unge ikke bare avklares til uføretrygd «for tidlig», men også fare for at flere enn nødvendig avklares til uføretrygd. Vi stiller spørsmål ved hvor hensiktsmessig dette er.
AAP-regelverket står bak uføreveksten
Veksten i antallet unge som fikk innvilget uføretrygd startet for alvor i 2014, da de første begynte å nå makstiden med AAP.
Med regelverksendringene i 2018 ble veksten ytterligere intensivert: Strengere krav for å få forlenget arbeidsavklaringspengene, kombinert med en ny regel om karenstid, gjorde at enda flere enn før ble avklart til uføretrygd.
Det nye regelverket gjorde det rett og slett viktigere enn tidligere å avklare retten til uføretrygd før makstiden på AAP ble nådd, siden få muligheter for forlengelse ga stor risiko for å stå uten forutsigbar inntekt.
I 2020 endret situasjonen seg igjen. Som følge av koronapandemien ble varighetsbestemmelsene for AAP endret slik at alle som nådde den ordinære makstiden fikk forlenget ytelsen.
Den umiddelbare virkningen var at antallet unge som ble avklart til uføretrygd falt, riktignok bare til 2017-nivå, men endringen var markant. Fra 1. juli 2022 ble karensbestemmelsen fjernet og vilkårene for unntak fra makstiden endret permanent gjennom lovendring.
Den ordinære stønadsperioden er imidlertid fortsatt tre år. Tilgangen av nye unge uføre har siden holdt seg på om lag samme nivå som i 2020, det vil si fortsatt forholdsvis høyt, men klart lavere enn i årene 2018 og 2019.
Samlet ser vi at det skjer markante endringer i antallet unge som avklares til uføretrygd i de årene der det skjer endringer i regelverket for AAP. Analyser av kjennetegn ved de nye unge uføre støtter at det er AAP-regelverket som ligger bak den kraftige uføreveksten fram til og med 2019, og den noe lavere uføretilgangen fra 2020 av.
Varighetsbestemmelsene kan indirekte ha bidratt til økt utenforskap
Det kan innvendes at tidlig avklaring til uføretrygd i mange tilfeller er ønsket og positivt. For de som uansett har dårlige forutsetninger for å delta i arbeid, er det en fordel at avklaringsløpet ikke drar ut i tid.
En del av de unge vil uansett få innvilget uføretrygd etter hvert, og det kan hevdes at forlengelse av arbeidsavklaringsperioden bare innebærer en unødvendig utsettelse av uføretidspunktet.
Våre analyseresultater tyder imidlertid på at varighetsbestemmelsene for AAP påvirker unges mottak av uføretrygd og deltakelse i arbeidsstyrken på lengre sikt. Vi ser at sannsynligheten for mottak av uføretrygd ti år etter første oppstart med en midlertidig helseytelse, øker betydelig etter innføring av AAP.
Riktignok er det færre som fremdeles, eller igjen, er registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV. Flere har altså fått en mer endelig avklaring. På den annen side er deltakelsen i arbeidsstyrken også klart lavere.
Med hensyn til målet om flere i arbeid og færre på trygd, finner vi altså at utfallet har vært mindre heldig for unge som startet forløpet sitt med AAP, enn det var for de som kom inn på en midlertidig helseytelse da varighetsbegrensningen var mindre rigid.
Varighetsbestemmelsene for AAP var ment å virke disiplinerende for både veilederne i NAV og mottakerne av ytelsen. Mye tyder likevel på at de har virket kontraproduktivt i arbeidet med å få unge ut i jobb, og dermed har bidratt til økt utenforskap.
Vi trenger nye løsninger for de unge
AAP-regelverket tillater nå i stor grad forlengelser eller at det innvilges en helt ny periode med ytelsen. Dette har gitt litt nedgang i det årlige antallet unge som avklares til uføretrygd.
Antallet er likevel fortsatt høyt, og vi tror det henger sammen med at normert varighet med AAP fortsatt er tre år, ikke fire slik som før.
Det er også et spørsmål om AAP alltid er den rette ordningen for unge som sliter. Hyppigste debutalder blant unge med en midlertidig helseytelse har siden midten av 2000-tallet vært 18—20 år.
Unge som kommer til NAV i denne alderen har ofte lite arbeidserfaring og ikke fullført videregående skole. Noen har vanskelige familierelasjoner eller en ustabil bosituasjon, og psykiske plager er vanlig.
Da fungerer i praksis medisinske diagnoser som nøkkel til den økonomiske tryggheten som arbeidsavklaringspengene innebærer (fafo.no). Som vi har vist, kan et slikt sykdomsfokus igjen bane vei for avklaring til uføretrygd på et senere tidspunkt. Mange er fortsatt svært unge når dette skjer.
I dag forutsetter innpass i denne ordningen at den det gjelder ikke har rett til statlige trygdeytelser. Implisitt legger altså regelverket opp til en unødig medikalisering fordi retten til AAP må utredes.
Utvalget foreslår derfor en regelendring slik at KVP ikke lenger er subsidiært til andre ordninger.
I diskusjonene rundt medikalisering og inntektssikring for unge har flere også pekt på det generelle behovet for en alternativ «diagnosefri inntektssikring for unge» eller «ungdomslønn» som i mindre grad leder unge inn i en sykerolle (Ann-Helén Bay i KAI-kronikken 15.08.2023, Strand og Svalund i KAI-kronikken 24.02.2022). Dette bør utredes og prøves ut så raskt som mulig.
Samtidig mener vi at unge som kommer inn på AAP-ordningen bør få tilstrekkelig med tid til å mestre sykdom og komme i jobb.
Selv om regelverket nå i stor grad åpner for at flere kan motta AAP over lengre tid, legger den ordinære stønadsperioden fortsatt opp til et betydelig kortere avklaringsløp enn det som var tilfelle i årene før ordningen ble innført.
Dette kan gjøre at unge som ellers ville ha kommet i jobb, blir overført til uføretrygd.
Spesielt overfor de unge trenger vi mer kunnskap om effekten av varighetsbestemmelsene for AAP og hvordan de praktiseres i NAV. Kanskje er det behov for ytterligere justering av bestemmelsene.
-
Kompetansesenter for arbeidsinkludering (KAI)
Kompetansesenter for arbeidsinkludering er et samarbeid mellom OsloMet - storbyuniversitetet og NAV. Formålet med KAI er å styrke kunnskapsutvikling og kunnskapsformidling innen områder som er viktige for arbeidsinkludering.
