Våren 2020 delte regjeringen ut en egen krisepakke for å gi et styrket opplæringstilbud for flyktninger og andre nyankomne innvandrere under pandemien. Det ble også innført en midlertidig lov med tilpasninger i introduksjonsloven. (Se faktaboks)
Forskere ved By- og regionforskningsinstituttet NIBR, OsloMet har evaluert innføringen av denne "integreringspakken" og midlertidig lov. Evalueringen er nå publisert i en fersk rapport (NIBR-rapport 2021:14).
– Det vi finner er en klar nedgang i arbeidsrettede tiltak i introduksjonsprogrammene, mens norskopplæringen og andre utdanningstiltak har holdt seg stabilt. Det sier forsker og prosjektleder Vilde Hernes ved NIBR, OsloMet.
– Det er likevel mange som bekymrer seg for kvaliteten i ulike typer undervisning, spesielt for deltakere med lavt utdanningsnivå og lave digitale ferdigheter, fortsetter hun.
Et annet funn i rapporten er at de som har avsluttet introduksjonsprogram under koronapandemien nå i større grad går videre til ulike utdanningsløp, og at færre går over i arbeid enn tidligere. Gitt situasjonen på arbeidsmarkedet under pandemien var dette en ventet utvikling. Overgangen til sosialstønad har i stor grad vært stabil, uten store endringer under pandemien.
Flere hovedfunn fra rapporten
- Færre går over til arbeid, flere tar utdanning
- Kommunene mener de ekstra midlene til integreringsarbeidet har vært svært viktig
- Informasjonen og veiledningen fra statlige aktører opplevdes som mangelfull
- Det har vært krevende for kommuner og fylkeskommuner å innføre nye tiltak under koronapandemien
- Mange nyankomne innvandrere har ikke fått den ekstra norskopplæringen som de har krav på ifølge loven
- Dårlig utbytte av norskopplæring og eventuelt mistede muligheter til å gjennomføre norskprøven kan ha store konsekvenser for den enkelte
- Flyktninger med høy utdanning møter hindre for å ta i bruk sin kompetanse i Norge
Klar nedgang i overgang til arbeid
For å undersøke hva som skjedde med deltakerne som faktisk avsluttet introduksjonsprogrammet under pandemien, sammenlignet forskerne avslutningsårsak under pandemien med foregående år.
– Ikke uventet, var det en klar nedgang i introduksjonsprogramdeltakere som hadde overgang til arbeid rett etter endt program sammenlignet med foregående år, forteller Hernes.
Hun forklarer at det har vært en tilsvarende økning i andelen som fortsetter i eller går over til utdanning, hovedsakelig grunnskole og videregående opplæring. Et annet positivt funn som fremheves er at det ikke er en stor økning i andelen som går over til sosialstønad eller andre trygdeytelser.
– Totalt sett ser vi derfor at det på kort sikt hovedsakelig har vært en forskyvning fra overgang til arbeid til overgang til utdanning etter endt program, og at gruppen ikke har hatt en stor økning i overgang til sosialstønad, noe som kunne vært fryktet, forklarer Hernes.
Utvidet tid i introduksjonsprogram var et kjærkomment tiltak
Integreringspakken og midlertidig lov åpnet for at introduksjonsprogramdeltakere som var i sluttfasen av programmet skulle kunne få utvidet programtid med inntil 6 måneder ved behov.
– Kommunene uttrykker at tiltaket om utvidet programtid samt medfølgende midler var et kjærkomment tiltak, og medførte at kommunene ga utvidelser de normalt sett ikke ville gitt, sier Hernes.
Mange får ikke den ekstra norskopplæringen de har krav på
Midlertidig lov åpner også for utvidelser i norskopplæringen. Utvidet norskopplæring er – i motsetning til utvidet programtid – ikke en behovsprøvd rettighet, men en rettighet samtlige i målgruppen har krav på. Analysene viser at kun én fjerdedel av kommunene svarer at de har tilbudt utvidet norskopplæring til mange eller samtlige deltakere.
Det kommer frem av intervjuene at flere aktører ikke hadde klart for seg skillet om at utvidet programtid i introduksjonsprogrammet var en behovsprøvd rettighet, mens utvidet norskopplæring ikke var behovsprøvd på samme måte (kun omfang), noe som kan forklare at ikke samtlige deltakere har fått tilbud om dette.
Evalueringen viser også at det også generelt har vært mer utfordrende å innføre nye tiltak som karriereveiledning og sluttmål i introduksjonsprogrammet under koronapandemien.
– Våre casestudier viser at det for mange har vært krevende å innføre nye tiltak på kort tid under en pandemisituasjon. Det kan også forklare hvorfor vi ser at disse tiltakene i mindre grad har blitt brukt enn utvidet programtid og norskopplæring, sier forsker Anne Balke Staver.
Mangelfull informasjon fra statlige aktører
I rapporten fremkommer det også at informasjonen og veiledningen fra statlige aktører opplevdes som mangelfull.
Forskerne fremhever at en viktig lærdom fra denne prosessen er at hvis man ønsker iverksetting av tiltak i en såpass kaotisk situasjon som mange aktører har befunnet seg i under pandemien, med stadige endringer fra ulike statlige aktører, så er det nødvendig med en ekstrainnsats for å sikre at relevante aktører blir oppmerksomme på nye oppgaver og lovendringer.
Selv om kommuner og fylkeskommuner mente at midlene i integreringspakke I var kjærkomne, peker forskerne på to utfordringer:
- For det første: mange påpeker at det har vært usikkerhet og manglende informasjon knyttet til hvor mye midler hver enkelt kommune kunne forvente.
- For det andre: det er veldig varierende om de fylkeskommunale aktørene hadde mottatt – eller engang hadde kjennskap til – ekstratilskuddene for karriereveiledning i henhold til midlertidig lov.
Veien videre etter pandemien
I evalueringen viser også til hvilke utfordringer relevante aktører ser på lengre sikt etter pandemien, samt eventuelle forslag til tiltak for å demme opp for eksisterende eller fremtidige utfordringer. Flere aktører understreker viktigheten av fleksible muligheter for livslang læring, og tiltak som kan bøte på eksisterende utfordringer, forklarer Hernes.
– Det pekes eksempelvis på a legge til rette for økt bruk av modulbasert læring og mulighet for å gi tilbud om nødvendig engelskkunnskaper for at deltakere ikke hindres i å komme inn i høyere utdanningsløp. Flere av disse ønskene kan sies å være i tråd med Regjeringens ambisjoner i Fullføringsreformen for videregående opplæring, lansert våren 2021, påpeker hun.
Informantene peker også på mulige «følgefeil» av pandemien som det kan være verdt å følge med på. En viktig følgefeil er at på grunn av krav til gjennomført prøve i norsk ved søknad om permanent opphold, kan dårlig utbytte av norskopplæring og eventuelt mistede muligheter til å gjennomføre norskprøven ha store konsekvenser for den enkelte.
– Utvidet rett til norskopplæring i integreringspakken og midlertidig lov er derfor et viktig tiltak, men som denne evalueringen har vist har ikke kommunene tilbudt dette til samtlige i målgruppen, avslutter Hernes.
Referanser
- Hernes, Staver & Tronstad (2021): Evaluering av integreringspakke I og midlertidig lov, NIBR-rapport 2021:14
- Hernes, Staver & Tronstad (2021): Underveisevaluering av integreringspakken og midlertidig lov, NIBR-notat 2021:101
