Prøv heller arbeidsfradrag til alle unge

Regjeringen la i slutten av mai frem forslag om en stor eksperimentell utprøving av et nytt arbeidsfradrag for unge mellom 20 og 35 år (regjeringen.no). Et arbeidsfradrag gir lavere skatt på lønnsinntekt, men ikke på trygdeinntekt. Målet er å gjøre det mer lønnsomt å jobbe, og dermed få flere unge voksne inn i arbeidslivet – og færre på trygdeordninger som arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Hensikten med denne kronikken er å reise debatt om ett sentralt aspekt ved forslaget: at fradraget trappes ned når lønnsinntekten overstiger et visst nivå. I stedet foreslår jeg å prøve ut en modell der arbeidsfradraget gis til alle unge, uansett hvor mye de tjener. 

Gulrot fremfor pisk

Ideen med arbeidsfradrag er kjent fra en rekke land, med USA og Storbritannia i spissen. Også Danmark, Sverige og Finland har innført varianter av arbeidsfradrag. Arbeidsfradrag er liberale virkemidler i arbeidslinjas verktøykasse (scup.com), fordi de skal stimulere til arbeid ved å bruke «gulrot» i stedet for «pisk».  De skal gjøre det relativt mindre attraktivt å være på trygd, uten å pålegge trygdemottakerne byrdefulle aktivitetskrav og uten å kutte i trygdeytelsene til de som faktisk trenger dem. 

Det særegne med det norske forslaget er for det første at arbeidsfradraget skal gjelde bare for unge mellom 20 og 35. For det andre at det skal prøves ut som et stort eksperiment der en tilfeldig valgt gruppe skal få fradraget i tre til fem år, slik at man kan måle effekten.

Kontroversiell eksperimentering

Forslaget har skapt en stor og opphetet offentlig debatt – særlig fordi det innebærer at 100 000 unge, omtrent åtte prosent av de aktuelle årskullene, skal velges ut ved loddtrekning for å delta i forsøksgruppen. Kritikerne stiller spørsmål ved om det er etisk forsvarlig å tildele skattefordeler ved loddtrekking, og mange uttrykker bekymring for at et slikt forsøk skal undergrave tilliten til skattesystemet og dermed den alminnelige skattemoralen. 

Tilhengerne av forslaget, som blant annet inkluderer 88 fremtredende økonomer (vg.no), fremhever på sin side at vi trenger slike randomiserte forsøk for å få sikker kunnskap om virkningene av tiltaket. I Sverige har man de siste 18 årene brukt hundrevis av milliarder på et arbeidsfradrag til hele befolkningen – uten å teste det først. Vi vet dermed ikke om det har hatt positive virkninger på sysselsettingen.

Det er altså gode grunner til å prøve dette eksperimentet i Norge, men regjeringen kunne med fordel ha kommet kritikerne i møte ved å redusere størrelsen på forsøksgruppen. Det ville ha bidratt til å klargjøre at dette er et begrenset forsøk og ikke en ny måte å drive skattepolitikk på. Så langt har det imidlertid vært lite diskusjon om selve innretningen på den ordningen som skal prøves ut. Det vil jeg nå se nærmere på. 

Slik er Finansdepartementets forslag

I hovedmodellen foreslår Finansdepartementet et fradrag i arbeidsinntekt på 125 000 kroner. Det gir en maksimal skattereduksjon for den enkelte på 27 500 kroner. 
Men fradraget trappes ned med 40 prosent av det man tjener over 335 000 kroner til og med 647 500 kroner.

Unge med lønnsinntekter over 647 000 kroner, vil dermed ikke få glede av fradraget i det hele tatt. 

Hva skjer når fradraget trappes ned?

Regjeringens forslag følger linjen som er valgt i USA og Storbritannia, hvor arbeidsfradraget gradvis reduseres når lønnsinntekten passerer et visst nivå. Dette gjøres for å målrette ordningen mot dem med lavere inntekter – og for å holde kostnadene nede.

Problemet er at avtrapningen fører til en økning av marginalskatten, altså hvor mye skatt du betaler av den sist tjente kronen. Det er godt dokumentert i empirisk forskning at økninger i marginalskatten kan få folk til å jobbe mindre enn de ellers ville gjort.

Dermed kan fradraget bli et tveegget sverd. Det kan få flere med lave inntekter i jobb, mens det kan ha motsatt effekt for de som tjener mellom 335 000 og 647 500 kroner. Disse effektene må veies mot hverandre.

Høy samlet marginalskatt

For arbeidstakerne som tjener mellom 335 000 og 647 500 kroner, innebærer forslaget at marginalskatten øker med 8,8 prosentpoeng – fra 33,7 prosent med dagens skatteregler, til 42,5 prosent.

Denne effekten er diskutert i høringsnotatet. Ett av målene med forsøket er nettopp å få kunnskap om både de positive og negative virkningene ved ordningen – både om hvordan det påvirker overgangen mellom trygd og arbeid blant unge, og hvordan det påvirker arbeidstilbudet til de som får økt marginalskatt som følge av avtrapningen av fradraget. 

Men disse to effektene er ikke uavhengige av hverandre. De høye marginalskatteratene på lavere og midlere lønnsinntekter i forsøksgruppen, kan også svekke effekten av arbeidsfradraget for unge som står på terskelen mellom trygd og arbeid.

Se til Sverige

I stedet for å se til USA og Storbritannia, der arbeidsfradragene er målrettet mot lønnstakere med lavere lønninger, kunne man ha sett til Sverige og gitt arbeidsfradraget gis til alle lønnstakere i de aktuelle aldergruppene – uten nedtrapping for høyere inntekter.  

Det samlede tapet av skatteinntekter vil åpenbart bli vesentlig høyere enn med Finansdepartementets modell, men dette kunne finansieres ved en nokså beskjeden økning i den generelle inntektsbeskatningen for befolkningen som helhet.

Et arbeidsfradrag på 125 000 kroner, uten avtrapping, til alle unge mellom 20 og 35 år, vil gi et skattetap på omtrent 22 mrd. kroner, ifølge Frischsenteret, – mot 6 milliarder i regjeringens forslag (regjeringen.no). 

Antakeligvis vil en generell skatteøkning på bare ett prosentpoeng være mer enn tilstrekkelig for å finansiere dette skattetapet. 

Dette vil imidlertid gi en beskjeden økning i marginalskatten for hele befolkningen. Det er derfor ikke sikkert at de negative virkningene på det samlede arbeidstilbudet vil bli mindre enn virkningene av en høyere marginalskatt for noen få.

Men man kan argumentere for at spesielt høy marginalskatt på lave lønnsinntekter er uønsket av prinsipielle grunner. En marginalskatt på 42,5 prosent for unge med lønnsinntekter i intervallet mellom 335 000 og 647 000 kroner kan oppfattes som uakseptabel høy – også selv om den negative effekten på arbeidstilbudet skulle vise seg å være liten. 

Positivt for inntektsfordelingen

Mye taler derfor for at både regjeringens forsøk og en eventuell fullskala variant av ordningen bør utformes som et arbeidsfradrag som gis uten avkortning mot lønnsinntekt, til alle mellom 20 og 35 år. 

Det er viktig å understreke at et arbeidsfradrag som gis til alle i den aktuelle aldersgruppen, vil ha positive virkninger på inntektsfordelingen etter skatt, fordi skatteverdien av fradraget er den samme i absolutte kroner (27 500 kroner) uansett hvor høy lønnsinntekten er. Skattelettelsen blir dermed relativt mye viktigere for lønnstakere med lave lønninger.

Mindre trygdemottak og lavere debutalder i arbeidslivet

Videre vil et arbeidsfradrag til alle under 35 år kunne motivere unge til å komme seg raskere igjennom utdanningssystemet og ut i arbeid for å få glede av fradraget i flere år. En annen mulig effekt av tiltaket, i tillegg til at færre bli værende på trygd, er derfor en lavere alder for inntreden i arbeidslivet. 

Ved å gjøre et randomisert forsøk med en ordning uten avtrapning av fradraget, kan vi få kunnskap om de positive virkningene på sysselsetting og arbeidsmarkedsdeltakelse i de berørte aldersgruppene. 

Vi må derimot avfinne oss med at vi ikke får vite sikkert om og i hvilken grad den beskjedne økningen den generelle inntektsbeskatningen, som må til for å finansiere en slik ordning, samtidig vil ha negative effekter på det samlede arbeidstilbudet. Det kan imidlertid tenkes at en viss negativ effekt på arbeidstilbudet blant befolkningen ellers er akseptabelt hvis ordningen med arbeidsfradrag til alle mellom 20 og 35 år bidrar til lavere utenforskap fra arbeidsmarkedet blant de unge.