Vi bør tenke nytt og helhetlig om våre velferdsordninger

Sommeren 2025 lanserte vi en Civita-rapport som peker ut syv hovedproblemer knyttet til nåværende velferdssystem:

Blant annet tar vi for oss Partnerskapsmodellen mellom stat og kommune i Nav, og de mange velferdsytelsene Nav skal forvalte. Rapporten retter et kritisk blikk mot et tungrodd lovverk som hindrer effektiv digitalisering i Nav. Vi viser hvordan et arbeidsliv i endring gjør unge og sårbare grupper mer utsatt, og hvordan dagens system skaper innlåsing og fattigdomsfeller. Vi følger brukerreiser i Nav systemet, og vi undersøker hvordan sosialtjenesten kan skape passive mottakere, for å nevne noe.

Deretter lanserer vi vår egen løsning: Garantiinntekt og påbyggingsmodell – et helhetlig reformforslag for et mer rettferdig og effektivt velferdssystem. Vi tror modellen vil kunne imøtekomme de sammensatte utfordringene, nevnt over, på en bedre måte i den videreutviklede utgaven av modellen vi presenterer i rapporten.

Vi understreker at vår ambisjon er å tenke helhetlig. Plassen her tillater ikke at vi går dypere inn i detaljer og eksempler. For presentasjon av modellen og utfyllende informasjon, se kapittel 9 og 10 i rapporten (civita.no).

Fattigdomsfeller i velferdssystemet

SSB sin statistikk (SSB.no) bekrefter at mange mottakere av folketrygdens livsoppholdytelser får utbetalt flere ytelser fra Nav samtidig, også i kombinasjon med arbeidsinntekt. Som nevnt over oppstår da situasjoner som utfordrer prinsippet i arbeidslinja, om at det alltid skal lønne seg å arbeide. 

I rapporten vår nevnes et bredt spekter av forskning som peker på flere typer fattigdomsfeller hvor selve innretningen av ytelsene er opphav til utfordringene, blant annet forskning fra OsloMet (scup.com). Eksempelvis kan nevnes mottak av sosialhjelp, bostøtte eller barnetillegg for uføretrygdede, hvorpå lønnsinntekt kan ‘slå ut’ den behovsprøvde ytelsen.

Navs meldekort må sendes inn annenhver uke for å motta flere ytelser i dag, eksempelvis dagpenger og AAP. Når man rapporterer inn arbeidstimer på meldekort for trekk av ytelse, lønner det seg heller ikke alltid å jobbe. Ytelse avkortes med et fast beløp pr registrerte arbeidstime, mens dagsats beregnes etter tidligere arbeidsinntekt. Det gjør at enkelte taper på å jobbe, avhengig av tidligere lønnsnivå og størrelse på stillingsprosent før arbeidsledighet. Ifølge forskning fra Nav (Nav.no) kan avkortning mot inntekt kan gi bedre insentiver til å arbeide enn avkortning mot arbeidede timer.

Veien ut av arbeid og inn i utenforskap

Norge har verdens høyeste sykefravær (faktisk.no), og veien til varig utenforskap starter gjerne med en sykemelding. Etter et år som sykemeldt loses mange videre til arbeidsavklaringspenger, inntil man er ferdig avklart og har fått innvilget uføretrygd. Andre har mer kompliserte forløp med oppfølging på både kommunale og statlige ytelser, enten parallelt eller etter hverandre. Det finnes eksempler på mennesker som har brukerreiser i Nav-systemet på over 20 år før de får varig uføretrygd, mens snittet kan synes å befinne seg et sted mellom fem og ti år (aap-aksjonen.no).

Underveis legger Navs aktivitetskrav stort press på folk, uten at aktivitetene nødvendigvis fører til bedre helse eller til jobb. Vår påstand er at når man jevnlig må bekrefte sykdom og nedsatt arbeidsevne for å beholde en trygg helseytelse, inntar mange sykerollen framfor å lete etter muligheter. Utenforskap kan også forsterkes med passive klientroller som sosialhjelpsmottakere når Nav dekker alle deres utgifter.

Vår påstand er at når man jevnlig må bekrefte sykdom og nedsatt arbeidsevne for å beholde en trygg helseytelse, inntar mange sykerollen framfor å lete etter muligheter.

Vi foreslår garantiinntekt med en påbyggingsmodell

I utgangspunktet vil 11 utvalgte nåværende velferdsytelser bli endret, avviklet eller de vil bli overflødige med vårt forslag. Tre av dem vil bli justert, mens åtte vil bli fullt ut erstattet med én garantiinntekt og fire tillegg. Løsningen beholder folketrygdens sykepenger, foreldrepenger, dagpenger, alderspensjon og barnetrygd. De som frykter en rasering av velferdsstaten, kan dermed senke skuldrene.

Modellen vi foreslår i Civita-rapporten har fire lag, en grunnmur, et tilbygg, et hovedbygg og et tak. Grunnmuren (lag 1) innebærer først og fremst en garantiinntekt som minste inntektssikring, og som i prinsippet er åpen for alle. Deretter følger muligheter for tillegg til påbygging (lag 2). Samtidig vil det komme en gradvis avkortning av inntektssikringen (lag 1 og 2) når andre inntekter øker (lag 3). Avkortningen fortsetter inntil samlet inntekt blir så høy at folk anses for å være selvforsørget. Denne grensen kaller vi for maksinntekten eller taket (lag 4). 

Slik vil den foreslåtte modellen fungere

Vi legger stor vekt på at det alltid skal lønne seg å arbeide, uansett inntekt. Dette vil kun være mulig hvis man samler inntektssikringen i lag 1 og 2 i en helhetlig modell, med en ensartet løsning, en felles månedlig utbetalingsdato, og en gradvis avkortning mot egen inntekt. Når inntektssikring er avklart, vil det være fullt mulig å kombinere det med andre inntekter, men garantiinntekt og tillegg avkortes gradvis helt til inntektstaket er nådd.

Garantiinntekten utbetales automatisk til de som mangler inntekt. Men i motsetning til borgerlønn, som betales til alle, vil maksinntekt og gradvis avkortning kun løfte samlet inntekt til de som tjener lite eller ingenting. De som jobber fullt i lavtlønnsyrker med inntekt under sin maksinntekt, kan også utløse garantiinntekt som et supplerende inntektsløft. Dette vil være en form for negativ skatt (e24.no).

Modellen går bort fra dagens behovsvurdering og individuelle skjønnsvurderinger av den enkeltes helsesituasjon og arbeidsevne. I stedet vil inntekten man er oppført med i skatteregisteret være avgjørende for størrelsen på utbetaling av ytelse. Norge har allerede velfungerende offentlige digitale løsninger, dette gjennom blant annet Altinn-innlogging og opplysninger til skattemeldingen av høy kvalitet (skatteetaten.no). Et tett og innovativt samarbeid mellom Nav og Skatteetaten antas derfor å kunne utvikle enkle digitale løsninger sammenliknet med erfaringer fra andre land. 

Fire tillegg som ekstra inntektssikring

Som ekstra inntektssikring ut over garantiinntekt, benyttes standardiserte tillegg som er lagt til lag 2. Tilleggene har faste satser, men også klart definerte rettigheter (scup.com). Det vil si at hver enkelt raskt kan forstå om man faller inn under en kategori av rettighetshavere, eller ikke.

Etter en lang prosess har vi kommet fremt til at de som oppsøker og trenger ytelser fra Nav i hovedsak faller inn under fire kategorier. Derfor foreslår vi ett tillegg for aleneforsørgere, ett tillegg for personer som kan dokumentere årsak til manglende kvalifikasjoner, ett tillegg for generelle helseplager, men uten krav til diagnose, og ett med krav til sykdomsdiagnose fra spesialisthelsetjenesten.

I den virkelige verden oppstår gjerne gråsoner når det kommer til å stille diagnose knyttet til sykdom. Modellen forenkler derfor inntektssikringen ved at de som eksempelvis har vært minst 50 prosent sykemeldt på slutten av sykepengeåret, alltid kan gjøre krav på tillegg nummer tre, uansett årsak til helseplagene man sliter med. På denne måten unngår vi unødvendig lange avklaringsløp på jakt etter diagnoser, og vi avgrenser fastlegens portvokterrolle i velferdssystemet til sykepengeåret.

Rekkefølgen i tilleggene er særlig viktig. Man sikrer trygg inntekt til de med eneforsørgeransvar først, og kompenserer for manglende utdanning deretter. Slik unngår man medikalisering av sosiale utfordringer i de første avklaringsleddene.

Modellen går også bort fra å definere prosentvis arbeidsuførhet. Slik unngår man dilemmaet med å avklare rett på gradert uføretrygd (ssb.no), kontra rett på full uføretrygd med mulighet for å tjene ekstra og motta full kompensasjon.

En mer forutsigbar velferdsmodell

Den nye velferdsmodellen gjør utbetalingene langt mer forutsigbare, samtidig som at systemet blir mer brukervennlig og forståelig enn i dagens system. Det er ingen fribeløp, for avkortning starter umiddelbart og forutsigbart når man begynner å tjene egne penger. Videre vil ett innvilget tillegg utelukke et annet, det vil si at de skal ikke kunne kombineres.

Tallstørrelsene er viktige for at modellen fungerer etter hensikten, og nettopp her kommer de politiske prioriteringene inn i bildet. Både sats for inntektssikring og maksinntekt kan for eksempel øke med alderen. Dette gir en større grad av fleksibilitet enn dagens lappeteppeordninger, også fordi satsene hurtig kan tilpasses plutselige endringer i landets økonomiske situasjon eller kriser, slik vi opplevde med korona.

Inntektssikring som forebygging

Hvis omfordeling skal være rettferdig, må det i større grad tas hensyn til at «hull i CV’en» og krevende livssituasjon, kombinert med dårlig økonomi, har særlig negativ påvirkning på menneskers evne og mulighet til å arbeide. Derfor oppfordrer vi til å se velferd, økonomi og helse i lys av anerkjent teori fra adferdsøkonomien (psykologforeningen.no), hvor forsøk peker på kognitiv skjevhet og irrasjonell menneskelig adferd når økonomiske valg tas under usikkerhet.

Vi tror at inntektssikring kan forebygge psykisk uhelse, og at folk flest vil velge å arbeide så mye de kan, og å tjene så mye som mulig - om mulighetene byr seg.

Vi tror at psykologiske mekanismer knyttet til tapsaversjon gjør at mange foretrekker garantert uføretrygd, framfor å søke høyere inntekt i et usikkert arbeidsmarked. Denne utryggheten slipper man med den nye velferdsmodellen, da inntektssikringen vedvarer så lenge manglende samlet inntekt tilsier det.

Den tvetydige dobbeltrollen (forskning.no) Navs veiledere har i dag, som inntektssikrer og motivator og som den som skal sanksjonere og stanse utbetaling av ytelse hvis ikke aktivitetskrav innfris, er uheldig. Vi tror at inntektssikring kan forebygge psykisk uhelse, og at folk flest vil velge å arbeide så mye de kan, og å tjene så mye som mulig - om mulighetene byr seg.

Uten arbeid til alle, kan man ikke stille vilkår

Når inntektssikringen forenkles og sentraliseres, kan Nav lokalt fokusere alle personalressurser på å skaffe arbeid til alle som ønsker og trenger det.

Forskning viser at det å stille arbeidsrettet vilkår for å motta sosialhjelp er krevende i praksis (ks.no), fordi sosialtjenesteloven egentlig ikke tillater at Nav lar folk stå uten penger til å dekke sine utgifter til livsopphold. Samtidig har det ingen hensikt å true med å ta bort inntektssikringen for de som ikke har reelle muligheter til å komme i jobb på ordinære vilkår.

I lag 3 kan man derfor bygge på med aktiverende stønader som krever deltakelse (som tiltakspenger, omsorgslønn, m.m), som kan avkorte inntektssikringen, på samme måte som ordinær lønn.

Systemet må imøtekomme komplekse utfordringer

Det er på tide å anerkjenne at mange sosialhjelpsmottakere stiller med komplekse utfordringer knyttet til manglende kompetanse, kulturforståelse og språk, samtidig som de sliter med flere typer helseplager, ugunstige boforhold og omsorgsbyrde for mange barn. Dette gjør det nærmest umulig å bli ansatt på ordinære vilkår.

Derfor legger vi også opp til å benytte subsidiert arbeid i stor skala (tilsvarende lønnstilskudd og utvidet bruk av varig tilrettelagt arbeid) i lag 3, for å tilføre supplerende inntekt til de som står lengst unna ordinær ansettelse, men også for å unngå at folk blir langtidsmottakere av sosialhjelp. Inntektssikring først, deretter aktivitet.

Politikerne må tenke helhet

Det er på tide å tenke nytt om Nav og dagens velferdsordninger. Navs oppdrag bestemmes av politikerne, og Nav forholder seg til det som vedtas av lover og regler. Dagens lappeteppe oppstår fordi politikere ønsker å gjøre noe med enkeltutfordringer, men uten å ha helhetlig oversikt over systemet.

Vi tror at det trengs en gjennomgående diskusjon om hvordan velferdsordningene våre kan stå seg i møte med framtidens behov for arbeidskraft, parallelt med at handlingsrommet i økonomien strammes inn (aftenposten.no) i årene som kommer.