Forhandlinger om byvekstavtaler krevende i valgår

I en ny rapport undersøker forskerne Gro Sandkjær Hanssen og Marianne Millstein ved By- og regionforskningsinstituttet NIBR, OsloMet hvordan areal ble håndtert i forhandlingene om byvekstavtaler (BVA) i Bergensområdet, hvilken rolle regional planer spilte, og hvordan avtalene påvirket lokalt selvstyre og den lokale arealplanleggingen. 

– Byvekstavtalene er viktige verktøy for å implementere Norges internasjonale klimaforpliktelser, fordi de har som formål å vri areal- og transportutviklingen i en mer klimavennlig retning. Det har vært en arena for kontroversielle tiltak, som bompengetiltak, hvor nasjonale, regionale og lokale myndigheter ofte står mot hverandre. Når by- og tettstedsutvikling nå er inkludert i flernivå-avtaleordningen, så ser vi at spenningen øker ytterligere.  

Det sier Gro Sandkjær Hanssen, som har ledet prosjektet ved NIBR.

– For det første har det i Bergensområdet vært store diskusjoner rundt hvordan avtalene påvirker det prinsipielle spørsmålet om kommunal autonomi, all den tid det er kommunene som er arealmyndighet etter plan- og bygningsloven (pbl, 2008).

– For det andre var det klare motsetninger mellom stat og omegnskommuner når det gjaldt byspredning. Mens nasjonale og regionale myndigheter ønsket få inn punkter som ville redusere by- og tettstedsspredningen, ønsker flere av omegnskommunene til Bergen å fortsette med spredt bosetting. 

Uheldig med forhandlinger i valgår

Forskerne har avdekket at det faktum at forhandlingene skjedde parallelt med kommunesammenslåingsprosesser og valgkamp, opplevdes som uheldig fra de kommunale aktørenes side. Dette førte til at enkeltelementer som bompenger tok oppmerksomheten vekk fra helheten i avtalen og gjorde forhandlingene mer krevende.

De mener at statlige aktører i mye større grad bør ha respekt for lokaldemokratiske beslutningsprosesser, forankringsprosesser og valgsykluser når de inngår slike forhandlinger.

Forskerne finner også at for mange av omegnskommunene var forslaget om fortetting i de utpekte regionale vekstsentrene en trussel mot lokalt selvstyre i arealspørsmål, fordi det utfordret lokalpolitiske ønsker om å kunne tillate utbygginger også i mer spredtbygde strøk.

Dette gjaldt særlig utkantkommunene utenfor avtaleområdet som skulle slå seg sammen med omegnskommuner i avtaleområdet. Resultatet av forhandlingene ble at disse geografiske områdene holdes utenfor avtaleområdet, selv etter at kommunene er slått sammen. Avtaleområdet sammenfaller dermed ikke med nåværende kommunegrenser.

Erfaringene fra de to forhandlingsrundene peker på flere forbedringspunkter

• Økt bevissthet om tidsbruk: Mange av informantene opplevde en altfor omfattende tids- og ressursbruk i forhandlingene, i form av den store mengden av aktører som deltok og den økte tidsbruken dette førte til for å forankre og komme til enighet.
• Bedre rutiner for forankring: Forhandlingene bar preg av at alle måtte «hjem» og forankre forslag til tiltak, avtaletekst etc. i eget kommunestyre eller i egen politisk ledelse på nasjonalt nivå. Bedre rutiner for slik praksis – for eksempel gjennom at møtevirksomhet var koordinert med kommuners møtesyklus i kommunestyrene, kunne effektivisert forhandlings- og forankringsprosessene.
• Felles visjonsbygging. Forhandlingsprosessene bør også romme tid til felles visjonsbygging mellom partene, for at alle skal få økt eierskap til resultatene.
• Parallellitet: Det at forhandlingene skjedde parallelt med kommunesammenslåingsprosesser og valgkamp, opplevdes som uheldig fra de kommunale aktørenes side. Dette var kapasitetskrevende for ledelsen. Det førte også til polarisering av en del spørsmål/elementer i byvekstavtalen (bompenger) som tok oppmerksomheten vekk fra helheten i avtalen. Parallellitet mellom egne planprosesser og byvekstavtaleprosesser oppleves derimot som hensiktsmessig, fordi prosessene kan gi hverandre gjensidig drahjelp. Særlig trekkes det frem at regionale planstrategier, planprosesser og reforhandlinger av byvekstavtaler bør sees i sammenheng.
• Større grad av likeverdighet: Kommuner bør i større grad behandles som likeverdige parter, og andre parter bør lytte til de behov kommunene har for å nå nullvekstmålet.

– Når det gjelder hvordan avtalene har påvirket den videre arealplanleggingen i kommunene i Bergensområdet, viser undersøkelsen våre et sterkt samvirke mellom regionale planer og byvekstavtalene. Prinsippene i de regionale planene for areal- og transport legges eksplisitt til grunn for avtalene. Forhandlingene om avtalene er derfor påvirket av hvor gode de regionale planprosessene har vært, og hvor godt de regionale planene er forankret i kommunene, forteller Sandkjær Hanssen.

Ser en klar effekt av avtalene på hvordan kommunene arbeider

1. For det første forsterkes kommunenes forpliktelser til å ivareta prinsippene om areal- og transportplanlegging i de regionale planene gjennom signering av avtaler. De aller fleste informantene både fra lokalt, regionalt og statlig nivå, opplever at avtaleordningen bevisstgjør partene om prinsippene i planene og «modner tanken» om en strammere arealpolitikk. 
2. For det andre bidrar en slik avtalebasert «pakkepolitikk» til å koordinere infrastrukturtiltak og arealpolitikk, og dermed forene krefter og virkemidler for å nå et felles mål om mer klimavennlig areal- og transportutvikling.
3. For det tredje har den siste generasjonen byvekstavtaler utvidet avtaleområdet til hele byregionen, slik at ikke bare kjernebyen er avtalepart, men også omegnskommunene. Slik sett favner avtalen hele byregionen, og virkemidler innenfor dette området kan lettere sees i sammenheng. De fleste informantene mener at dette var en styrke fra de første generasjonene byvekstavtaler til den siste generasjonen. 
4. For det fjerde bidrar avtalene til å bygge opp arenaer mellom lokalt, regionalt og nasjonalt lederskap, som informanter opplever bygger tillit og samarbeidskultur mellom forvaltningsnivåene. Nettopp det at det er det øverste lederskapet som møtes oppgis av flere å være essensielt. Disse arenaene er knyttet til både forhandlingene og gjennomføringen av gjeldende avtaler, og de er arenaer hvor de ulike forvaltningsnivåene kommer nærmere en felles forståelse, både av målbildet og hvordan de skal komme seg dit. 
5. For det femte oppgir flere av informantene at disse arenaene, sammen med de mer administrative arenaene knyttet til byvekstavtalene, utgjør viktige læringsarenaer. Dette gjelder ikke minst for omegnskommunene. Diskusjonene modner også tankene.

Hvordan kan disse erfaringene forbedre avtaleordningen?

• Statlige aktører bør i mye større grad ha respekt for lokaldemokratiske beslutningsprosesser, forankringsprosesser og valgsykluser.
• Forankringsprosessene i kommunene bør generelt være grundigere, og må legges til rette av prosesskoordinatorene fra Statens vegvesen.
• Det er viktig at statlige aktører viser et stort engasjement for å komme til enighet om en avtale, og utviser kløkt og forståelse for det politiske arbeidet som gjøres lokalt.
• Infrastrukturtiltak har arealmessige konsekvenser: Kanskje bør avtaleordningen sikre større lokalpolitisk forankring og beslutningsmyndighet gjennom at prioritering av tiltak i større grad overlates til de lokale politiske organene.

Har studert Trondheim, Bergen og Nord-Jæren

I tillegg til NIBRs studie av forhandlingene i Bergen, har forskere fra Transportøkonomisk institutt (TØI) og NORCE undersøkt henholdsvis forhandlingene i Trondheim og på Nord-Jæren. Dette har blitt gjennomført på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD).

Referanser

• Hanssen & Millstein (2021): Arealdimensjonen i byvekstavtalene for Bergensområdet, NIBR-rapport 2021:4
• Leknes & Uhre (2021): Byvekstavtaler og arealplanlegging: Case Nord-Jæren (brage.unit.no), Rapport NORCE Samfunn 2:2021
• Tennøy, Tønnesen & Øksenholt (2021): Arealdimensjonen i byvekstavtalene: Case Trondheimsområdet (toi.no), TØI-rapport 1829/2021
• Kommunene positive til byvekstavtaler (toi.no), Transportøkonomisk institutt