Forhandlinger om byvekstavtaler krevende i valgår

Bergen

Relaterte saker

Smilende jente med hjelm som sykler på veien, to andre syklister skimtes i bakgrunnen
Slik kan Norge halvere klimautslippene innen 2030

SIFO-forsker Torvald Tangeland har flere forslag til hva forbrukerne og politikerne kan gjøre for å endre Norge i en mer klimavennlig retning.

Vil styrke plan- og bygningsloven som verktøy for samordning i den fragmenterte norske arealforvaltningen
Forskere vil styrke plan- og bygningsloven

Særlover i Norge gjør saker som omhandler konsesjoner, utbygging, regulering og arealforvaltning uoversiktlige for borgerne, er uhensiktsmessige for myndighetene og bidrar ikke til at vi oppnår en bærekraftig utvikling. Det slår forskere bak ny rapport fast.

Ariktekt som jobber med en plantegning
Forskere: Plan- og bygningsloven bør endres

De mener loven bør endres for å bedre svare på utfordringer.

I en ny rapport undersøker forskerne Gro Sandkjær Hanssen og Marianne Millstein ved By- og regionforskningsinstituttet NIBR, OsloMet hvordan areal ble håndtert i forhandlingene om byvekstavtaler (BVA) i Bergensområdet, hvilken rolle regional planer spilte, og hvordan avtalene påvirket lokalt selvstyre og den lokale arealplanleggingen. 

– Byvekstavtalene er viktige verktøy for å implementere Norges internasjonale klimaforpliktelser, fordi de har som formål å vri areal- og transportutviklingen i en mer klimavennlig retning. Det har vært en arena for kontroversielle tiltak, som bompengetiltak, hvor nasjonale, regionale og lokale myndigheter ofte står mot hverandre. Når by- og tettstedsutvikling nå er inkludert i flernivå-avtaleordningen, så ser vi at spenningen øker ytterligere.  

Det sier Gro Sandkjær Hanssen, som har ledet prosjektet ved NIBR.

– For det første har det i Bergensområdet vært store diskusjoner rundt hvordan avtalene påvirker det prinsipielle spørsmålet om kommunal autonomi, all den tid det er kommunene som er arealmyndighet etter plan- og bygningsloven (pbl, 2008).

– For det andre var det klare motsetninger mellom stat og omegnskommuner når det gjaldt byspredning. Mens nasjonale og regionale myndigheter ønsket få inn punkter som ville redusere by- og tettstedsspredningen, ønsker flere av omegnskommunene til Bergen å fortsette med spredt bosetting. 

Forsker Gro Sandkjær Hanssen, NIBR, OsloMet

Hva er en byvekstavtale?

Byvekstavtaler er et sentralt verktøy for å sikre at veksten i persontransport i storbyområdene skjer gjennom kollektivtransport, sykling og gange, slik at målet om nullvekst i personbiltrafikken kan nås. Gjennom avtalene forplikter stat, fylkeskommuner og kommuner seg til å samarbeide om å utvikle areal og transportsystemene på måter som bidrar til nullvekstmålet. De største byområdene i Norge er gjenstand for forhandlinger om byvekstavtaler.

Tidligere har byvekstavtalene stort sett omhandlet transporttemaer, men i den siste generasjonen avtaler har også arealdimensjonen blitt inkludert, altså den lokale by- og tettstedsutviklingen. I tillegg er hele byregionen inkludert, slik at både kjerneby og omegnskommuner er formelle avtaleparter og sitter rundt forhandlingsbordet.

Uheldig med forhandlinger i valgår

Forskerne har avdekket at det faktum at forhandlingene skjedde parallelt med kommunesammenslåingsprosesser og valgkamp, opplevdes som uheldig fra de kommunale aktørenes side. Dette førte til at enkeltelementer som bompenger tok oppmerksomheten vekk fra helheten i avtalen og gjorde forhandlingene mer krevende.

De mener at statlige aktører i mye større grad bør ha respekt for lokaldemokratiske beslutningsprosesser, forankringsprosesser og valgsykluser når de inngår slike forhandlinger.

Forskerne finner også at for mange av omegnskommunene var forslaget om fortetting i de utpekte regionale vekstsentrene en trussel mot lokalt selvstyre i arealspørsmål, fordi det utfordret lokalpolitiske ønsker om å kunne tillate utbygginger også i mer spredtbygde strøk.

Dette gjaldt særlig utkantkommunene utenfor avtaleområdet som skulle slå seg sammen med omegnskommuner i avtaleområdet. Resultatet av forhandlingene ble at disse geografiske områdene holdes utenfor avtaleområdet, selv etter at kommunene er slått sammen. Avtaleområdet sammenfaller dermed ikke med nåværende kommunegrenser.

Erfaringene fra de to forhandlingsrundene peker på flere forbedringspunkter

– Når det gjelder hvordan avtalene har påvirket den videre arealplanleggingen i kommunene i Bergensområdet, viser undersøkelsen våre et sterkt samvirke mellom regionale planer og byvekstavtalene. Prinsippene i de regionale planene for areal- og transport legges eksplisitt til grunn for avtalene. Forhandlingene om avtalene er derfor påvirket av hvor gode de regionale planprosessene har vært, og hvor godt de regionale planene er forankret i kommunene, forteller Sandkjær Hanssen.

Ser en klar effekt av avtalene på hvordan kommunene arbeider

  1. For det første forsterkes kommunenes forpliktelser til å ivareta prinsippene om areal- og transportplanlegging i de regionale planene gjennom signering av avtaler. De aller fleste informantene både fra lokalt, regionalt og statlig nivå, opplever at avtaleordningen bevisstgjør partene om prinsippene i planene og «modner tanken» om en strammere arealpolitikk. 
  2. For det andre bidrar en slik avtalebasert «pakkepolitikk» til å koordinere infrastrukturtiltak og arealpolitikk, og dermed forene krefter og virkemidler for å nå et felles mål om mer klimavennlig areal- og transportutvikling.
  3. For det tredje har den siste generasjonen byvekstavtaler utvidet avtaleområdet til hele byregionen, slik at ikke bare kjernebyen er avtalepart, men også omegnskommunene. Slik sett favner avtalen hele byregionen, og virkemidler innenfor dette området kan lettere sees i sammenheng. De fleste informantene mener at dette var en styrke fra de første generasjonene byvekstavtaler til den siste generasjonen. 
  4. For det fjerde bidrar avtalene til å bygge opp arenaer mellom lokalt, regionalt og nasjonalt lederskap, som informanter opplever bygger tillit og samarbeidskultur mellom forvaltningsnivåene. Nettopp det at det er det øverste lederskapet som møtes oppgis av flere å være essensielt. Disse arenaene er knyttet til både forhandlingene og gjennomføringen av gjeldende avtaler, og de er arenaer hvor de ulike forvaltningsnivåene kommer nærmere en felles forståelse, både av målbildet og hvordan de skal komme seg dit. 
  5. For det femte oppgir flere av informantene at disse arenaene, sammen med de mer administrative arenaene knyttet til byvekstavtalene, utgjør viktige læringsarenaer. Dette gjelder ikke minst for omegnskommunene. Diskusjonene modner også tankene.

Hvordan kan disse erfaringene forbedre avtaleordningen?

Har studert Trondheim, Bergen og Nord-Jæren

I tillegg til NIBRs studie av forhandlingene i Bergen, har forskere fra Transportøkonomisk institutt (TØI) og NORCE undersøkt henholdsvis forhandlingene i Trondheim og på Nord-Jæren. Dette har blitt gjennomført på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD).

Referanser

Publisert: 14.04.21
Sist oppdatert: 28.04.21
Tekst: Jan-Tore Berghei
Foto: Daniel Tafjord, Unsplash