Hvis helhetlig innsats er løsningen for unge med komplekse problemer, hvordan kan nasjonale myndigheter tilrettelegge for dette?

I hele Skandinavia er det voksende bekymring for en «tapt generasjon» – unge som står utenfor både utdanning og arbeid, ofte med psykiske eller sosiale utfordringer som gjør det vanskelig å finne fotfeste. 

Svaret fra politikere og forskere har lenge vært det samme: Vi må tenke helhetlig. Ulike tjenester må samarbeide, se hele mennesket og koordinere innsatsen. Til syvende og sist er det i førstelinjen at innsatsen må koordineres, men hva kan nasjonale myndigheter gjøre for å stimulere lokal koordinering?

Vår sammenligning av Danmark, Norge og Sverige (onlinelibrary.wiley.com) viser at de tre landene – til tross for felles velferdstradisjoner – har valgt svært ulike veier for å tilrettelegge og inspirere til koordinerte tjenester for unge med komplekse behov. De skandinaviske landene har rett og slett gjort forskjellige valg om styring, ansvar og organisering av tjenestene.

Fra hierarki og marked til nettverk

De siste tiårene har offentlig sektor beveget seg gjennom tre styringsparadigmer. Først tradisjonell offentlig administrasjon med tydelige hierarkier og regelstyring. Deretter New Public Management (NPM), som hentet inspirasjon fra markedstenkning, resultatmåling og konkurranseutsetting. I dag snakker man om New Public Governance og «tillitsbasert styring» som legger vekt på samarbeid, samskaping og horisontal koordinering.

Alle de tre skandinaviske landene har beveget seg gjennom disse fasene, men i ulik takt og retning. Danmark og Norge har gått langt i horisontal koordinering ved å integrere tjenester i såkalte én-dør- eller one-stop shop-modeller. Sverige har derimot holdt fast ved et mer todelt system, der arbeids- og sosialtjenester i større grad er delt mellom statlige etater og kommuner – og der markedsløsninger og konkurranseutsetting spiller en større rolle.

Samlet ansvar lokalt i Danmark

Danmark har gått lengst i å samle ansvar for både sosial- og arbeidstjenester på kommunalt nivå. Da hadde Danmark allerede gjennomført en kommunesammenslåing som gjorde kommunene færre og større.

Velferdsreformene fra 2009 og fremover etablerte lokale jobbsentre der unge møter både sosialrådgivere og arbeidskonsulenter på samme sted. I praksis betyr det at kommunene har full myndighet og økonomisk ansvar for både inntektssikring og oppfølging. Denne modellen gir klare fordeler for koordinering: alle relevante tjenester befinner seg under samme tak og samme politiske ansvar. 

Fordi tilliten til kommunene generelt ikke var høy fra sentralt hold, beholdt man lenge sterke nasjonale styringsmidler – resultatmål, standardiserte kartleggingsverktøy og økonomiske incentiver. Resultatet ble et slags paradoks: en «desentralisert sentralisering» med lokalt ansvar, men sterk statlig kontroll. 

De siste årene har kommunene likevel fått mer frihet, og særlig med den nye reformen som trer i kraft neste år, får de omfattende fullmakter til selv å koordinere innsatsen. Med økt kommunalt ansvar har også markedsutsettingen blitt redusert, ettersom kommunenes jobbsentre selv har jobbet med arbeidsinkludering i direkte samarbeid med arbeidsplassene. 

Partnerskap lokalt, men fortsatt ansvarsdeling i Norge

I Norge har Nav-partnerskapet mellom stat og kommune stått i fokus. Med Nav-reformen ble arbeids- og trygdeetatene slått sammen, og lokalt ble også sosialtjenester innlemmet i felles Nav-kontorer, organisert som samarbeid mellom stat og kommune. 

Ambisjonen var en helhetlig inngang til tjenester – «én dør» for brukerne. Reformen innebar en høyintensiv integrasjon, men ble raskt fulgt av re-sentralisering av ytelsesforvaltningen og standardisering av innholdet og arbeidet i Nav-kontorene, som opplevde å miste noe av sitt lokale handlingsrom. 

I senere år har myndighetene forsøkt å gjeninnføre mer tillit og lokal handlefrihet: Tankene om Nav i en ny tid var på mange måter en tilbakevending til de opprinnelige reform-ideene. 

Likevel, organiseringen i Norge er fortsatt bygget på et todelt ansvar mellom stat og kommune, og selv om flere arbeidsinkluderingsoppgaver gjøres av Nav-medarbeiderne selv, leveres mange arbeidsmarkedstiltak av eksterne aktører.

Kun myke insentiver i et ansvarsoppdelt Sverige

I Sverige ble ansvaret for unge arbeidsledige på 2000-tallet sentralisert til statlige etater. Kommunenes tidligere rolle i å koordinere lokale tilbud ble sterkt redusert, og mye av tjenestetilbudet ble satt ut til private aktører. 

Dette innebærer at koordinering i dag først og fremst stimuleres gjennom myke initiativer til frivillig samarbeid, snarere enn gjennom organisatorisk integrasjon. De senere årene har det riktignok kommet tillitsreformer og initiativer som skal styrke samarbeid mellom skole, arbeidsformidling og sosialtjeneste, men disse har foreløpig hatt begrenset effekt. 

Den svenske modellen bærer fortsatt preg av New Public Management – med tydelig statlig styring, konkurranse og spesialisering.

I hvilket land er systemet best for unge med komplekse utfordringer?

På mange måter fremstår den danske modellen som mest gunstig for koordinert oppfølging av unge med sammensatte behov. Der ligger ansvar, økonomi og tiltak på samme nivå – i kommunen – med klare lovpålagte krav om samarbeid mellom utdanning, sosial- og arbeidstjenester. 

Norge har et mer komplekst system med delte ansvarslinjer, mens Sverige i større grad overlater koordineringen til frivillig samarbeid mellom atskilte organisasjoner.

Selv den beste organisasjonsmodell er imidlertid bare et rammeverk. Lovgivning og finansiering spiller også inn. Dessuten, koordinering krever tid, ressurser og kompetanse av dem som gjør koordineringsoppgavene i hverdagen. 

Desentralisering og lokal frihet kan gi fleksible løsninger, men også føre til ulikhet mellom kommuner. Koordinering må derfor forstås både som struktur og som praksis – avhengig av menneskene som utøver den i møte med ungdommen. Vårt argument er likevel at organiseringen av velferdstjenestene har betydning.

Systemdimensjoner som kan forme lokal koordinering

Ser man på de tre landenes erfaringer, peker analysen på fire systemdimensjoner som påvirker hvor godt tjenester kan samhandle i praksis:

1. Om beslutningsmyndighet og ansvar ligger på samme nivå for alle relevante tjenester.
2. Organisatorisk integrasjon – om tjenester faktisk er samlet i felles enheter, som Nav-kontor eller jobbsentre.
3. Oppsplitting gjennom arbeidsdeling mellom interne og eksterne leverandører.
4. Eksplisitt koordineringsmandat – om noen er gitt et tydelig ansvar for å samordne på tvers.

Så selv om nasjonale myndigheter ikke kan garantere lokal samordning, kan de tilrettelegge systemer som underletter lokalt samarbeid. Selv om den danske modellen ikke er uten utfordringer, har kanskje Norge og Sverige noe å lære av Danmark.

Referanse

Andreassen, T. A., Larsen, F., & Minas, R. (2025). Diverging Scandinavian paths towards service coordination and potential consequences for youth with complex problems (Vitenskapelig artikkel, onlinelibrary.wiley.com). International Journal of Social Welfare, 34(4), e70044.