KAI-kronikken: Når Nav jobber helhetlig, får brukerne bedre hjelp

Hva avgjør om brukere med sammensatte utfordringer får helhetlig hjelp fra Nav? En spørreskjemaundersøkelse til ledere i lokale Nav-kontor gir følgende svar: Det handler mindre om arbeidsbelastning og mer om hvordan kontoret arbeider og samarbeider. 

Kontorene som kobler statlige og kommunale arbeidsområder tett, og samtidig samarbeider bredt med tjenester utenfor Nav – psykisk helse, rus, skole, bolig – rapporterer også at de gir helhetlig bistand til de brukerne som har de mest komplekse utfordringene, og at de får brukere tilbake i jobb, også de som såkalt står langt fra arbeidslivet. Det kan for eksempel være utsatte ungdom.

Dette viser vår analyse av en spørreskjemaundersøkelse til lokale Nav-ledere (scup.com). Lederne har svart på spørsmål om hvordan kontorene samarbeider internt og med andre tjenester. De har også svart på spørsmål om hvordan de vurderer kontorets måloppnåelse. I analysen kombinerer vi svar på slike spørsmål for å undersøke sammenhenger mellom arbeidsformer og måloppnåelse. 

En dør inn skulle forenkle samordning

Nav-reformen var en stor organisasjonsreform med en tydelig idé: En dør inn til både statlige og kommunale tjenester skulle gjøre det enklere å få samordnet hjelp. Det skulle også bli enklere for samarbeidspartnere å forholde seg til ett Nav enn til tre adskilte kontorer. Det er denne ideen de lokale Nav-lederne er satt til å virkeliggjøre, i kontorer som rommer både statlige og kommunale oppgaveområder og medarbeidere.

Reformer blir ikke virkelighet av omorganisering alene. Politikken realiseres i førstelinjen, der «bakkebyråkratiet» møter brukerne. Her formes politikken også av lokale vurderinger og valg. Dermed blir det variasjon mellom Nav-kontorene. 

Vi har analysert denne variasjonen og kan identifisere seks kontorprofiler. Disse er forskjellige når det gjelder grad av integrasjon på tvers av stat og kommune internt i kontorene, og kontorene samarbeider i ulik grad med andre tjenester brukerne trenger. 

Konkret betyr dette at i noen kontor kan medarbeiderne jobbe med både statlige arbeidsmarkedstiltak og kommunale sosiale tjenester og samarbeide med flere andre eksterne tjenester. I andre kontor er organiseringen mer lik arbeidsdelingen fra før Nav-reformen.

En kontorprofil skiller seg ut

Variasjonen har praktiske konsekvenser. En kontorprofil skiller seg ut. Den kjennetegnes av høy intern integrasjon og sterk samarbeidsorientering overfor eksterne aktører. I kontor med denne profilen rapporterer ledere jevnt over høyere måloppnåelse. Det gjelder både for målene om å få brukere inn i eller tilbake til arbeid, også de som «står langt fra arbeidslivet», og mål om å gi helhetlige tjenester til dem med sammensatte behov. 

Dette bildet står seg selv når vi kontrollerer for andre forhold som kan forklare hvorfor noen kontor kan gi bedre tjenester enn andre. Eksempelvis høyt sykefravær og høy arbeidsbelastning. 

Kontorets organisering og arbeidsformer avgjørende

Funnene tyder på at det som gir bedre hjelp, har å gjøre nettopp med kontorets organisering og arbeidsformer. Det innebærer felles mål og arbeid på tvers av stat og kommune, og praksis som knytter Nav tettere sammen med andre tjenester. I mange tilfeller er dette tjenester kommunene gir. 

En styrke ved partnerskapsmodellen for Nav-kontorene er altså at den legger til rette for å gi bedre hjelp til mennesker som trenger helhetlig innsats på tvers av tjenestegrenser. Det gjelder blant annet unge som står i fare for å falle ut av utdanning og arbeid.

Forskjell på små og store kontor

Samtidig finnes det utfordringer. Leder fra store kontor rapporterer gjennomgående om lavere måloppnåelse enn ledere i små kontor. Likevel rommer den mest integrerte og samarbeidsorienterte kontorprofilen også mange mellomstore og store kontor. Dette kan forstås som at «størrelsesulempen» kan håndteres, selv om den gir ekstra utfordringer.

Begrensninger ved studien

Når stat og kommune drar i samme retning, når veilederne jobber på tvers, og når Nav er tett koblet til andre tjenester brukerne trenger, ser det ut til at bistanden blir mer helhetlig, koordinert og virkningsfull.

Viktige begrensninger ved vår studie er at den bygger på ledernes informasjon og vurderinger og at dataene kun er fra ett tidspunkt, årsskiftet 2020/21. Disse dataene viser sammenhenger, men det hadde vært nyttig å også ha data om utfall for brukerne. 

Man kan tenke at lederne er tilbøyelige til å være positive på eget kontors vegne, men dataene viser at lederne ikke er ukritiske. Ikke alle er utelukkende positive. Mange har ulike vurderinger av den generelle bistanden til å komme i arbeid, bistanden til dem som står langt fra arbeidslivet, og tjenestene til dem som trenger helhetlig bistand. 

I tillegg finnes andre studier som peker i samme retning – at det er variasjon mellom Nav-kontorene i hvor offensive og samarbeidsorienterte de er (scup.com), og at denne variasjonen ser ut til å ha betydning for utsatte unge (link.springer.com).

Samarbeid på tvers gir resultater

Basert på vår studie er budskapet at Nav-kontor som er sterke på intern integrasjon og eksternt samarbeid ser ut til å levere bedre tjenester. Når stat og kommune drar i samme retning, når veilederne jobber på tvers, og når Nav er tett koblet til andre tjenester brukerne trenger, ser det ut til at bistanden blir mer helhetlig, koordinert og virkningsfull. 

Veien videre er derfor å sette helhet og samarbeid i sentrum for styringen, og lære av kontor som bygger bro internt og eksternt. Dette kan føre til at Nav-reformen ikke bare blir en organisatorisk ambisjon, men en konkret forbedring for de brukerne som trenger det mest.